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浙江高院 自我纠错应遵循比例原则

发布时间: 2022-08-01 19:22:58 来源:火狐体育官网 作者:火狐体育首页
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  裁判摘要: 本 案争议的核心是江山自规局通过撤销许可行为的方式进行纠错,是否合法。 诚 然,根据2019年修正前的《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第二项的规定,超越法定职权作出准予行政许可决定的,作出行政许可决定的行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可。 但撤销行政许可仅是行政机关对超越法定职权作出准予行政许可决定进行纠错的一种而非唯一方式。 根据《浙江省行政程序办法》第四条第二款的规定,行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当,并与行政管理目的相适应。 在遵循正当程序前提下,通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式(包括撤销、变更等)进行自我纠错,是行政机关法定职权中应有之义,也是其应当遵循的基本规则。 本案中,行政机关通过撤销案涉行政许可的方式固然纠正了其超越法定职权作出许可的问题,但同时亦使行政相对人根据原行政许可决定进行的所有采矿活动以及基于原行政许可所可能享有的权利均丧失法律基础,有违前述通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式实施行政行为之规定。 原审法院以相关法律未有明确规定为由否认行政机关自我纠错的相关职权和规则,存在不当,应予纠正。 再审申请人提出的被申请人未采用对友立矿业公司损害最小的方式进行纠错的理由成立,本院予以支持。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)江山市友立矿业有限公司,住所地浙江省江山市双塔街道新塘坞村。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)江山市自然资源和规划局(原江山市国土资源局),住所地浙江省江山市江滨路61号。

  原审上诉人江山市友立矿业有限公司(以下简称友立矿业公司)与原审被上诉人江山市自然资源和规划局(以下简称江山自规局)地矿行政许可一案,衢州市中级人民法院作出(2018)浙08行终33号行政判决。友立矿业公司不服,向本院申请再审。本院经审查于2019年6月24日作出(2018)浙行申755号行政裁定,裁定本案由本院提审。2019年10月12日本院再审受理后,依法组成合议庭于同年10月24日公开开庭审理了本案。期间,经最高人民法院批准,延长审限三个月。再审申请人友立矿业公司的委托代理人吴族春,被申请人江山自规局的出庭负责人王利文、委托代理人郑凤娟、郑建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

  衢州市柯城区人民法院一审查明:2007年5月21日,江山自规局对江山市新塘坞白云岩矿区探矿权进行挂牌出让。友立矿业公司经公开竞价,于2007年7月2日与江山自规局签订探矿权有偿出让合同,约定江山自规局将位于“江山市城区正北方向直距10.5公里的双塔街道办事处新塘坞村”矿区面积0.578平方公里的探矿权出让给友立矿业公司。2007年9月,友立矿业公司出具白云岩矿普查地质报告,载明:白云岩矿推断的内蕴经济资源量(333)为449.65万吨。2007年11月8日,江山自规局作出划定矿区范围批复([2007]006号),载明地质储量(333)449.65万吨,可开采储量380.4万吨,规划生产能力20万吨/年,预计服务年限19年等。2007年12月3日,友立矿业公司向江山自规局申请办理采矿许可证。江山自规局经审批,于2007年12月19日为友立矿业公司颁发证号为41的采矿许可证,开采矿种为冶金用白云岩,生产规模为20万吨/年,有效期限19年,自2007年12月19日至2026年12月19日,并加盖“江山市人民政府采矿登记专用章”印章。

  2010年10月19日,因“坐标系”变更及“采矿权统一配号证号”的要求,江山自规局为友立矿业公司换发证号为C77720的采矿许可证,有效期限自2010年10月19日至2026年12月19日,其他内容与2007年12月19日颁发的采矿许可证一致。

  2016年12月8日,江山自规局作出《江山市国土资源局关于更换采矿许可证的通知》(江土资〔2016〕105号),通知友立矿业公司等14家矿业权人自本通知之日起7个工作日内持原采矿许可证正、副本到江山自规局地质矿产科更换新的采矿许可证正、副本,原采矿许可证正、副本自更换证的7个工作日届满时作废。友立矿业公司对该通知不服,向一审法院提起行政诉讼。2017年5月2日,江山自规局为友立矿业公司更换采矿许可证,除加盖的印章变更为原“江山市国土资源局”外,其他内容较2010年10月19日换发的采矿许可证一致。同年5月3日,友立矿业公司以已与江山自规局和解为由向本院申请撤回起诉,本院于2017年5月5日作出(2016)浙0802行初239号行政裁定书,予以准许。

  2017年10月25日,江山自规局以其超越职权于2007年12月19日对友立矿业公司作出采矿行政许可为由立案调查。同年11月7日,江山自规局作出撤销行政许可告知书,告知友立矿业公司拟撤销该采矿行政许可,并告知友立矿业公司享有陈述、申辩、提出听证申请的权利等。经友立矿业公司申请,江山自规局于同年12月5日举行听证。2017年12月6日,江山自规局作出江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书,核实“你公司新塘坞白云岩矿推断的内蕴经济资源储量(333)矿山量449.65万吨。对照国土资源部《矿产资源储量规模划分标准》(国土资发〔2000〕133号),该矿属小型矿山。依据《矿产资源开采登记管理办法》第七条:‘采矿许可证有效期,按照矿山建设规模确定:……小型的,采矿许可证有效期最长为10年……’之规定,2007年12月19日我局作出的有效期限为19年的采矿行政许可已超越法定职权”,根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第(二)项之规定,决定撤销2007年12月19日对江山自规局作出的采矿行政许可。同日,友立矿业公司签收该决定书。

  2017年12月15日,江山自规局发布该局关于注销采矿许可证的公告〔江土资矿公告(2017)1号〕,决定注销2017年5月2日为友立矿业公司颁发的采矿许可证。

  一审法院另查明,原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》〔浙地矿(86)36号〕第五条规定,采矿许可证只能由省、市(地)、县(市)人民政府的审批机关统一颁发,并加盖采矿登记专用章(见附件二)。该通知附件二明确采矿登记专用章式样如“杭州市人民政府采矿登记专用章”“临安县人民政府采矿登记专用章”。1987年2月20日,原江山县人民政府办公室作出《关于启用“江山县人民政府采矿登记专用章”的通知》(江政办〔1987〕9号),通知“根据工作需要,现刻制‘江山县人民政府采矿登记专用章’一枚,即日起启用。有关矿山办理登记发证工作,由县煤炭矿业公司统一办理。”1987年12月19日,原中共江山县委办公室、江山县人民政府办公室作出《关于江山撤县设市有关问题的通知》(县委办〔1987〕50号),该通知第二条规定,县机关各“部委办局”等新印章,统一由县委、县政府办公室制发。新印章一律于1988年1月5日撤县设市大会后开始启用等。2002年6月30日,江山市人民政府办公室作出《关于印发江山市国土资源局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(江政办发〔2002〕101号),将原市矿产资源管理局的地质矿产行政管理职能等划入江山自规局。

  一审法院认为,本案争议的焦点是江山自规局于2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书是否合法,具体而言即江山自规局撤销2007年12月19日的采矿行政许可行为是否合法、合理。

  一、关于采矿许可与采矿许可证关系的争议。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十四条规定,行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证件;行政机关作出准予行政许可的决定,应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件等。可见,行政许可证件是对准予行政许可决定的确认,两者既具有统一性,又相互独立。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款规定,开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。可见,采矿许可虽属于需要颁发采矿许可证的情形,但该规定亦将两者明确区分,不应等同。本案中,其一,两次换发采矿许可证的行为,均只是证的形式变更,友立矿业公司并未重新申请许可,江山自规局亦未作出新的审批,不属于新的许可行为。其二,对友立矿业公司的采矿许可行为,即2007年12月19日经友立矿业公司申请,江山自规局审批,有效期限至2026年12月19日的许可行为,该许可行为一直存在,且实质上并未发生变化。其三,采矿许可证的变化只是对该许可行为新的确认,即随2017年5月2日采矿许可证的换发,友立矿业公司2010年10月19日的采矿许可证即失去效力,该新的采矿许可证成为确认2007年12月19日采矿许可的新载体。友立矿业公司关于采矿许可证即采矿许可、采矿许可证的变化即新的行政许可行为以及随新证颁发原许可行为即不复存在的观点,片面强调了许可行为与许可证之间的统一性,有违两者的辩证关系,缺乏依据,亦与法相悖,不予采信。

  二、关于江山自规局撤销许可行为是否合法的争议。(一)关于江山自规局撤销许可是否越权问题。其一,法律规定上,《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款规定,开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源,由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门,按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记,颁发采矿许可证。《浙江省矿产资源管理条例》第二十一条第一款第(一)项规定,申请开采储量规模为小型的非金属矿产资源,由县级地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证。本案中,友立矿业公司申报、江山自规局批准的“新塘坞白云岩矿”冶金用白云岩储量为449.65万吨,小于1000万吨(0.1亿吨),参照《国土资源部关于印发〈矿产资源储量规模划分标准〉的通知》(国土资发〔2000〕133号)的规定,规模为“小型”。江山自规局作为县级地质矿产主管部门,有权对涉案矿产资源进行审批登记并颁发采矿许可证。其二,实际审批上,对友立矿业公司采矿许可申请的审批由江山自规局独立完成,并未涉及江山市人民政府的行为。其三,印章使用上,原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》〔浙地矿(86)36号〕第五条规定,采矿许可证只能由省、市(地)、县(市)人民政府的审批机关统一颁发。该通知亦明确了印章式样。本案中,2007年12月19日为友立矿业公司颁发的采矿许可证上所盖印章“江山市人民政府采矿登记专用章”,系根据上述通知的要求统一刻制,由江山自规局保管、使用,体现的是江山自规局在行使上述通知规定的“采矿许可证只能由省、市(地)、县(市)人民政府的审批机关统一颁发”的职权时使用的专用印章,并不代表江山市人民政府的行为。基于以上分析,江山自规局在依法具有相应职权的情况下,撤销实际由其作出的采矿许可,主体并无不当。友立矿业公司关于江山自规局撤销行为系越权的主张缺乏依据,不予支持。(二)关于事实认定、法律适用及程序问题。友立矿业公司申报、江山自规局审核认定的“新塘坞白云岩矿”的规划生产能力为20万吨/年,生产建设规模小于30万吨/年,参照《国土资源部关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》(国土资发〔2004〕208号),级别为“小型”。根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款规定,采矿许可证有效期,按照矿山建设规模确定:小型的,采矿许可证有效期最长为10年。参照《国土资源部关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》(国土资发〔2007〕95号)第一条规定,采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应。当矿山服务年限长于《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定的上限时,应按法定有效期的上限办理采矿登记;当矿山服务年限不足法规规定的上限时,应按矿山实际可生产年限办理采矿登记。本案中,友立矿业公司“新塘坞白云岩矿”建设规模为小型,虽预计服务年限为19年,但依法可取得的采矿许可证有效期最长应为10年,而江山自规局于2007年12月19日对友立矿业公司作出的采矿许可及颁发的采矿许可证的有效期为19年,超越了法定的处理方式,属于超越法定职权范畴。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第(二)项规定,超越法定职权作出准予行政许可决定的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可。本案中,江山自规局对其超越法定职权作出的行政许可予以撤销,符合法律规定。江山自规局于2017年10月25日立案调查,同年11月7日作出撤销行政许可告知书,告知友立矿业公司拟撤销内容并告知陈述、申辩及听证权利,后经听证,于同年12月6日作出涉案决定书,程序合法。综上,江山自规局撤销行为于法有据,友立矿业公司对江山自规局行为合法性的质疑不能成立,不予支持。

  三、关于江山自规局撤销许可行为合理性的争议。《浙江省行政程序办法》第四条第二款规定,行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当,并与行政管理目的相适应。友立矿业公司主张即便江山自规局要纠正因其自身过错而致的行为,应当采用对友立矿业公司损害最小的方式进行,江山自规局通过变更即可纠正,无需撤销。关于变更登记,《矿产资源开采登记管理办法》第十五条规定,有下列情形之一的,采矿权人应当在采矿许可证有效期内,向登记管理机关申请变更登记:(一)变更矿区范围的;(二)变更主要开采矿种的;(三)变更开采方式的;(四)变更矿山企业名称的;(五)经依法批准转让采矿权的。可见,一方面许可期限错误不属于友立矿业公司申请变更登记的情形;另一方面,法律并未赋予江山自规局依职权变更登记的职权。而判断行政机关行政行为是否必要、适当,并与行政管理目的相适应,应当以行政机关有相应的职权为前提。在江山自规局无选择变更或撤销涉案许可裁量权的情况下,友立矿业公司上述主张缺乏依据,不予支持。综上,江山自规局对其超越职权准予采矿许可的行为通过撤销方式纠错于法有据,且并无不当。友立矿业公司请求撤销的主张不能成立。但江山自规局因自身过错导致涉案采矿许可被撤销,应当依法对由此给友立矿业公司造成的不利法律后果采取必要的补救措施,保障其合法权益。就本案而言,针对友立矿业公司的诉讼请求,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回江山市友立矿业有限公司的诉讼请求。

  二审法院认为,首先,关于江山自规局作出被诉撤销行政许可决定书是否具有职权依据的问题。《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款规定,开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源,由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门,按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记,颁发采矿许可证。江山自规局作为县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门,具有对矿产资源审批登记并向权利人颁发采矿许可证的职权。友立矿业公司主张被撤销的行政许可加盖的是江山市人民政府采矿登记专用章,该行政许可行为系由江山市人民政府作出,江山自规局无权撤销。本院认为,江山市人民政府采矿登记专用章的使用系依据原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》〔浙地矿(86)36号〕中明确的印章式样,本案中该印章系由江山自规局作为地质矿产管理部门实际保管、使用,对友立矿业公司涉案采矿权的审批实际上系由江山自规局作出,江山市人民政府并非作出采矿许可审批的主体,且加盖江山市人民政府采矿登记专用章的采矿许可证已经被更换为加盖原“江山市国土资源局”印章的采矿许可证,换发后友立矿业公司采矿权实际通过换发后加盖原“江山市国土资源局”印章的采矿许可证体现。综上,友立矿业公司关于涉案行政许可行为系由江山市人民政府作出,江山自规局无权撤销的主张不能成立,不予支持。

  其次,关于被诉撤销行政许可决定书是否合法的问题。双方争议焦点主要在于本案中2007年、2010年、2017年的三次颁证、换证行为系基于同一个行政许可还是分别构成三个独立的行政许可行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十九条第一款第(一)项规定,行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件:(一)许可证、执照或者其他许可证书。可见,行政机关为行政相对人颁发许可证的行为是行政机关作出准予行政许可决定的外在表现形式,两者系有机联系的整体,不能割裂看待。本案中,江山自规局经审批后于2007年12月19日针对友立矿业公司开采涉案白云岩矿作出行政许可,并向友立矿业公司颁发采矿许可证,之后,许可证虽经过2010年10月19日、2017年5月2日两次更换,但该换证行为并非对友立矿业公司的采矿权作出新的行政许可,江山自规局在换发许可证时并未对友立矿业公司是否符合许可条件进行重新审批,而是基于2007年12月19日最初的采矿许可行为作出,故更换后的采矿许可证仍是2007年12月19日江山自规局作出采矿许可赋予友立矿业公司相关采矿权的权利载体。2017年12月6日,江山自规局撤销2007年12月19日对友立矿业公司作出的采矿行政许可,实际上也是对当时的权利载体即2017年5月2日更换的采矿许可证上证载权利的撤销。友立矿业公司关于被诉行政行为要撤销的是2007年12月19日颁发的采矿许可证,2017年5月2日更换的采矿许可证至今依然合法有效,一审法院认定2017年5月2日更换的采矿许可证被撤销超越了本案审理范围的主张,系对涉案行政许可与颁发后经过更换的行政许可证之间关系的误解,不予采纳。

  第三,关于涉案的采矿行政许可是否应当被撤销的问题。本案中,涉案白云岩矿的规划生产能力为20万吨/年,依照《国土资源部关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》(国土资发〔2004〕208号)的规定,生产建设规模小于30万吨/年的矿山,级别为小型。结合《矿产资源开采登记管理办法》第七条关于小型矿山采矿许可证有效期最长为10年的规定,江山自规局超越法定最长许可期限对涉案小型矿山作出19年的采矿许可,系超越职权,于法不符。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第(二)项之规定,超越法定职权作出准予行政许可决定的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可。故本案江山自规局撤销其超越法定职权作出的行政许可符合法律规定。友立矿业公司以我国法律仅对采矿许可证的有效期作出了规定而对采矿许可并无期限限制,且本案中三次颁发、更换的采矿许可证实际期限均未超过10年为由,主张江山自规局撤销涉案采矿许可不合法。但是,采矿权是以地质矿产管理部门颁发的采矿许可证为载体体现,采矿许可证的最长期限即为一次采矿审批所能许可的最长期限。友立矿业公司上述主张将采矿许可和采矿许可证完全割裂看待,系对相关法律规定的片面理解,关于涉案采矿许可和本案中三次颁发、更换采矿许可证的关系,前文已作详细阐述,不再赘述,友立矿业公司相关主张本院不予支持。

  最后,关于被诉行政行为程序合法性的问题。友立矿业公司主张江山自规局在本案线索登记表及立案呈批表中记载的线日协调会议中江山市公安局提出”,该内容与江山自规局2017年11月7日作出的《撤销行政许可告知书》中记载的“2017年10月23日,我局向你公司送达《撤销采矿许可证告知书》……”在时间顺序上相矛盾,被诉行政行为程序违法。本院认为,江山自规局于2017年10月23日向友立矿业公司送达的是《撤销采矿许可证告知书》,该告知书中拟撤销2017年5月2日颁发的采矿许可证的内容并未实际实施,江山自规局已经在2017年11月7日作出的《撤销行政许可告知书》中重新告知拟撤销2007年12月19日对友立矿业公司作出的采矿行政许可。故江山自规局向友立矿业公司送达《撤销采矿许可证告知书》的时间与本案线索来源时间并无实质关联,友立矿业公司主张被诉行政行为程序违法的理由不能成立。江山自规局在2017年10月25日以其超越职权作出采矿行政许可为由立案调查后,于同年11月7日作出撤销行政许可告知书,告知友立矿业公司拟撤销内容及陈述、申辩与听证的权利,经友立矿业公司申请进行听证后,于同年12月6日作出被诉撤销行政许可决定书,程序合法。综上,江山自规局作出江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书合法,友立矿业公司相关上诉意见不能成立,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决:驳回上诉,维持原判。

  友立矿业公司申请再审称:一、由最高人民法院江必新副院长撰写的(2018)最高法行再6号行政判决书,已否决了本案一、二审判决的各项理由。该判决认定:2006年3月24日,郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》,采矿权人为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”。2011年该证到期后,由湖南省国土厅办理采矿权延续登记手续。同时,由于原矿山企业不具备法人资格,矿山重新登记成立了饭垄堆公司作为新的采矿权人,并办理了变更登记手续。2014年7月14日,国土资源部以郴州市国土资源局2006年“颁发采矿许可证不符合有关规定及采矿许可证不符合采矿权审批发证的有关规定”为由,撤销湖南省国土厅2011年向饭垄堆公司颁发的C0090905号《采矿许可证》。经诉讼,北京市第一中级人民法院及北京市高级人民法院作出判决,撤销2011年采矿许可证。2018年3月7日,最高人民法院通过再审,撤销了上述生效判决。该判决涉及的事实与法律问题与本案完全相同:(一)本案申请人2007年取得的采矿行政许可,依据最高法院的前述判决,“己经超过法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限,具有不可争力”。2007年江山市政府颁发的采矿许可证,载明的期限虽超过法律规定,但2010年己被注销。2010年江山市政府颁发的采矿许可证,载明的期限虽超过法律规定,但于2017年被注销。2017年的采矿许可证实际有效期限未违反法律规定。(二)2007年的采矿许可证存在的瑕疵,己被2017年采矿许可证“治愈”。本案可能存在的违法情形系2007年采矿许可证有效期限超过法律规定的10年,但2017年颁发的采矿许可证并未超过10年期限,符合法律规定。(三)申请人的采矿许可证属于授益性行政行为,其信赖利益受法律保护。二、原一、二审判决认定事实严重错误。(一)采矿行政许可属行政许可法第三十九条规定,应当向申请人颁发加盖准予许可的行政机关印章的行政许可证。被申请人2007年12月19日作出的行政许可,并未告知申请人,申请人亦未取得相应证件,该行政许可并不存在。申请人在行政听证会上,一再追问被申请人该行政许可的载体,被申请人称这份表格(指采矿权申请审批责任表)和江山市政府颁发的行政许可证。对于采矿权申请审批责任表,被申请人称没有给过(申请人),这是局里内部走程序的材料。该审批表属内部程序文件未送达,对申请人不生效,因而不存在撤销与否的问题。(二)2007年采矿许可证是江山市政府颁发,被申请人无权撤销。二审中,申请人提交了两组证据:一是被申请人委托编制的2009年至2015年间各年度的矿山开发利用方案监管文件;二是被申请人审查并逐级报备至国土资源部的2010、2012、2013、2014、2015年度的矿产资源开发利用年度报告书,在报告书中明确记载颁发采矿许可证机关为江山市人民政府。本案《采矿许可证》(证号:41)发证机关处印章是“江山市政府采矿登记专用章”,而非被申请人之印章,该行政行为的作出机关应当是江山市人民政府,而非江山自规局。二审法院认定该章由被申请人保管使用没有事实依据。(三)2010年8月23日,江山市政府收回2007年12月19日颁发的《采矿许可证》(证号41),并被同日新颁发的《采矿许可证》(证号C0077720)所废止。本次换证行为法律上属于两次行政行为,被申请人无权撤销一个不存在的行政许可。三、案涉决定书及一、二审判决适用法律严重错误。(一)被申请人并未超越职权颁发采矿行政许可。对涉案矿山的开采,申请人共三次获得采矿许可证:江山市人民政府于2007年12月19日、2010年8月23日向申请人颁发《采矿许可证》;江山自规局于2017年5月2日向申请人颁发《采矿许可证》。根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定,每次颁发的采矿许可证有效期限不超过10年,有效期限应当自颁发之日起算。江山市政府和被申请人上述三次颁发的采矿许可证,客观上都没有超越法律规定的最长年限。因此,被申请人客观上不存在超越职权进行行政许可的行为。(二)如果被申请人认为申请人的采矿行政许可期限只有10年,客观上将导致申请人无法实现完整的采矿权益。申请人通过合同和申请依法获取的可采矿区面积为0.578平方公里,并已支付了相应对价。依据被申请人所规定的每年采矿量20万吨的标准,如果采矿期只有10年,客观上只能开采200万吨矿石,根本不可能实现申请人完整的合法权益。(三)决定书违反《浙江省行政程序办法》的规定。被申请人的执法过于随意。其于2017年5月2日向申请人颁发采矿许可证(证号:C0077720),仅仅七个月后就作出被诉撤销决定书,并公告注销,违反规定。四、2017年的采矿许可证合法有效,且不能成为本案诉讼标的。首先,每次颁发采矿许可证的行为均是相互独立的行政行为,在颁发新证时,原证件己经被注销,其作为载体的行政许可,实际上也随新证的颁发而由被申请人依职权进行了变更,而非依然存续。其次,2007年颁发的采矿许可证的依据是江山市政府对申请人作出的采矿行政许可。而申请人2017年依法取得的采矿许可证,并非本案诉讼标的。被申请人2017年颁发采矿许可证的行为与2007年的颁证行为,并非同一行政行为。再次,申请人2017年依法取得的采矿许可证,被申请人并未撤销,不能成为行政诉讼的标的。一、二审法院对2017年行政许可证的效力无权作出判断。综上,请求:一、撤销衢州市柯城区人民法院(2018)浙0802行初2号行政判决书和衢州市中级人民法院(2018)浙08行终33号行政判决书;二、撤销被申请人江土资撤字(2017)1号撤销行政许可决定书。

  被申请人江山自规局答辩称:一、申请人提出的由最高人民法院江必新副院长撰写的(2018)最高法行再6号行政判决书,已否决了本案一、二审判决的各项理由,根本不成立。(一)两案的事实与法律问题完全不同,无可比性。(2018)最高法行再6号案件涉及的事实是被许可人在颁发的采矿许可证到期后申请办理采矿权延续登记手续,而本案则是采矿许可证未到期,因期限不符合规定而撤销其许可行为,并非到期延续许可。(二)二审法院对申请人提交的上述案例所作出的认证意见正确。二、答辩人作出的案涉决定书及一、二审判决认定事实清楚。(一)决定书明确:核实“你公司新塘坞白云岩矿推断的内蕴经济资源储量(333)矿山量449.65万吨,对照国土资源部《矿产资源储量规模划分标准(国土资发[2000]133号),该矿属小型矿山。依据《矿产资源开采登记管理办法》第七条:采矿许可证有效期限,按照矿山建设规模确定:……小型的,采矿许可证有效期最长为10年……之规定,2007年12月19日答辩人作出的有效期限为19年的采矿行政许可已超越法定职权。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第(二)项之规定,决定撤销2007年12月19日对申请人作出的的采矿行政许可。一、二审法院对此事实均已查明。(二)申请人无视答辩人为法律规定赋予的县级地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证的职权机关,以及本案采矿申请审批责任表当中体现的实际确由答辩人审批的事实,仍以盖有“江山市人民政府采矿登记专用章”为由,无理申诉。该印章仅是体现答辩人作为县级地质矿产主管部门在审批登记并颁发采矿许可证时保管使用的专用印章,并不体现江山市人民政府的职权。申请人二审提交的《浙江省矿产资源开发利用方案实施情况检查备案表》《年度报告书》,均不能否定答辩人的审批登记及颁发采矿许可证的职权。(三)申请人混淆了采矿许可与采矿许可证两者的关系,错误地认为采矿许可即是采矿许可证。一、二审法院以《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十四条为依据,确认答辩人仅于2007年12月19日作出一个行政许可行为,之后2007年、2010年、2017年三次颁证换证均为2007年12月19日的行政许可的载体。因此,申请人提出在法律上不可能被再次撤销的理由和观点是错误的。三、原一、二审法院确认答辩人作出的采矿许可及颁发的采矿许可证超越法定职权客观存在。答辩人颁证换证均超小型矿最长10年的法规规定期限。因此,一、二审法院确认答辩人作出的采矿许可及颁发的采矿许可证超越法定职权并没错误。其次,根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定“采矿许可证有效期满,需要继续采矿的,采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前,到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的,采矿许可证自行废止”,据此,采矿许可证有效期满可根据需要申请延续登记,而非申请人所称的“如果采矿期只有10年,客观上只能开采200万吨矿产,根本不可能实现申请人的完整的合法权益”。第三、关于决定书程序是否违法问题,答辩人根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定作出撤销不合法的采矿行政许可决定,不存在申请人所称的没有法定事由。在程序方面答辩人严格按《浙江省行政程序办法》办理,给予申请人充分的权利。一、二审法院也确认答辩人的程序合法。第四、一、二审判决确认“答辩人2007年12月19日的行政许可行为之后的两次换发采矿许可证的行为,均只是证的形式变更,申请人并未重新申请许可,答辩人亦未作出新的审批,不属于新的许可行为”是正确的。申请人混淆了采矿许可与采矿许可证两者关系,将本案2007年、2010年、2017年三次颁证换证均为答辩人的行为误认为是江山市政府和答辩人的分别行为。综上,一、二审判决认定的事实清楚,适用法律正确,程序合法。请求驳回申请人的再审请求。

  本院认为,本案的争议焦点是江山自规局于2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定的合法性问题,具体包括以下几个方面:

  一、关于江山自规局有无撤销许可行为的法定职权。根据行政法规《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款规定,开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源,由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门,按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记,颁发采矿许可证。《浙江省矿产资源管理条例》第二十一条第一款第(一)项规定,申请开采储量规模为小型的非金属矿产资源,由县级地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证。本案中,友立矿业公司申报、江山自规局批准的“新塘坞白云岩矿”冶金用白云岩储量为449.65万吨,小于1000万吨(0.1亿吨),参照《国土资源部关于印发〈矿产资源储量规模划分标准〉的通知》(国土资发〔2000〕133号)的规定,规模为“小型”。根据上述法规规定,江山自规局作为县级地质矿产主管部门,有权对案涉矿产资源进行审批登记并颁发采矿许可证,亦有权通过撤销等方式纠正已经作出但发现存在违法情形的行政许可。友立矿业公司关于江山自规局撤销行为系越权的主张缺乏依据,本院不予支持。

  二、关于采矿许可与采矿许可证的关系问题。本案中2007年、2010年、2017年的三次颁证、换证行为系基于同一个行政许可还是分别构成三个独立的行政许可行为,以及由此决定的案涉行政许可是否可被撤销的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十四条规定,行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证件;行政机关作出准予行政许可的决定,应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件等。据此,行政许可决定与行政许可证件系内容和形式的关系。本案中,其一,两次换发采矿许可证的行为,均只是证的形式变更,友立矿业公司并未重新申请许可,江山自规局亦未作出新的审批,不属于新的许可行为。其二,对友立矿业公司的采矿许可行为,即2007年12月19日经友立矿业公司申请,江山自规局审批,有效期限至2026年12月19日的许可行为,该许可行为一直存在,且实质上并未发生变化。其三,采矿许可证的变化只是对该许可行为新的确认,即随2017年5月2日采矿许可证的换发,友立矿业公司2010年10月19日的采矿许可证即失去效力,该新的采矿许可证成为确认2007年12月19日采矿许可的新载体。友立矿业公司关于采矿许可证即采矿许可、采矿许可证的变化即新的行政许可行为以及随新证颁发原许可行为即不复存在、因此不具有可撤销内容的观点,缺乏法律依据,本院不予支持。

  三、关于江山自规局撤销许可行为是否合法的问题。本案中,友立矿业公司“新塘坞白云岩矿”建设规模为小型,虽预计服务年限为19年,但依照《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定,采矿许可证有效期最长应为10年,而2007年12月19日江山自规局对友立矿业公司作出的采矿许可及颁发的采矿许可证的有效期为19年,超越了法定的职权范围,且造成该问题的过错在于行政机关,对此各方均无异议。本案争议的核心是江山自规局通过撤销许可行为的方式进行纠错,是否合法。诚然,根据2019年修正前的《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第二项的规定,超越法定职权作出准予行政许可决定的,作出行政许可决定的行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可。但撤销行政许可仅是行政机关对超越法定职权作出准予行政许可决定进行纠错的一种而非唯一方式。根据《浙江省行政程序办法》第四条第二款的规定,行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当,并与行政管理目的相适应。在遵循正当程序前提下,通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式(包括撤销、变更等)进行自我纠错,是行政机关法定职权中应有之义,也是其应当遵循的基本规则。本案中,行政机关通过撤销案涉行政许可的方式固然纠正了其超越法定职权作出许可的问题,但同时亦使行政相对人根据原行政许可决定进行的所有采矿活动以及基于原行政许可所可能享有的权利均丧失法律基础,有违前述通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式实施行政行为之规定。原审法院以相关法律未有明确规定为由否认行政机关自我纠错的相关职权和规则,存在不当,应予纠正。再审申请人提出的被申请人未采用对友立矿业公司损害最小的方式进行纠错的理由成立,本院予以支持。

  综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第八十九条第一款第二项、第三款和《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,判决如下:

  三、撤销江山市自然资源和规划局2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定;

  四、江山市自然资源和规划局在本判决生效之日起30日内重新就其于2007年12月19日作出的采矿许可存在的问题作出处理决定。

  本案一、二审案件受理费各50元,共计100元由江山市自然资源和规划局负担。

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